Az adórendszer kialakításánál alapvető fontosságú kérdés, hogy az adóztató hatalom milyen adótárgyakat jelöl ki, illetve milyen egyéb közterheket állapít meg. Az adóztató hatalomnak a tárgyak meghatározásánál széles mozgástere van: jövedelmek, vagyontárgyak, fogyasztási cikkek, személyek vagy éppen azok hiánya is lehet adótárgy. Lényeges továbbá az is, hogy milyen adómértékeket rögzít, milyen kivételeket, mentességeket, kedvezményeket állapít meg. Fontos kérdés továbbá, hogy az adóztató hatalom hogyan alakítja ki a különböző adók arányát, milyen típusú adók érvényesítését részesíti előnyben és melyektől igyekszik tartózkodni. Az sem mellőzhető szempont, hogy az adóalanyok számára az adóteher hogyan jelenik meg, illetve az egyes adóalanyok között hogy oszlik meg. Az adóztató hatalom alapvető érdeke, hogy az adórendszert úgy alakítsa ki, hogy a lehető legkisebb áldozatok árán a lehető legmagasabb mértékű bevételre tehessen szert a közfeladatok finanszírozása céljából. ugyanakkor az is hangsúlyos, hogy az adóalany adózási képessége ne sérüljön, illetve hogy a nem pénzben meglévő adótárgy ne vesszen el.